于哲权:盘活资产、重塑肌理——地方平台公司转型与债务化解实战

课程背景

当前国内城投行业迎来深度变革周期，传统土地财政模式彻底落幕，行业发展逻辑全面重构。土地出让收入从历史峰值大幅腰斩，地方政府基金预算收入持续下行，彻底终结了城投公司依托土地收益、政府信用背书的传统发展模式。与此同时，中央“6+4+2”化债组合拳全面落地，万亿级再融资专项债、新增化债专项债持续发力，存量隐性债务规模持续压降，超六成融资平台已完成主体退出。政策监管持续收紧、化债工作纵深推进，行业正式告别粗放融资扩张时代，进入风险出清、提质增效的全新阶段。

在此背景下，融资平台“退平台”被赋予了明确的刚性时限。2024年8月，中国人民银行、财政部、发改委、证监会四部门联合发布《关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号，以下简称“150号文”），提出“名单清零、职能清零、隐债清零”三大核心目标，要求融资平台退出名单不晚于2027年6月末。随着2027年6月末这一最后时限日益临近，各地化债与退平台工作已进入攻坚克难的关键阶段。截至2026年3月末，全国融资平台较2023年3月底基准名单累计压降82.2%，1032家平台正式宣告“不再承担政府融资职能”，整体呈现“东部领跑、中部跟进、西部承压、风险省份滞后”的格局。

政策红利消退的同时，地方平台公司普遍陷入转型与化债的双重困境。多数平台长期依赖政府输血，市场化造血能力薄弱，存量债务集中到期、偿债压力突出，区县级平台更是面临资产盘活难、融资渠道收窄的难题。现阶段多数企业仅完成“退平台”的表层整改，普遍存在业务模式老旧、存量资产低效、信用评级承压、产业赋能不足等问题，无法实现从“城市建设者”到“城市运营商”的转型突破，化债下半场的实质性改革落地阻力重重。

本课程从城投公司真实面临的生存压力出发，聚焦“化债、转型、盘活”三大主线，系统讲授政策解读、债务化解、市场化转型路径、存量资产盘活与信用评级提升等实操内容，帮助学员建立从战略诊断到落地实施的全链条操作框架，在严监管下实现“真改革、真转型”。

课程收益

1. 系统掌握35号文、150号文、10万亿化债方案等核心政策内容，精准把握“退平台”的时间节点与合规条件，明确政策红利与监管红线；

2. 全面了解隐性债务化解的七条路径、债券期限重构方法以及专项债置换等实操工具，能够为自身平台设计化债方案；

3. 精准掌握“城投+产投”双轮驱动模式、“投融建管营”一体化转型、并购上市公司做产业布局等市场化转型路径，明确产业化方向；

4. 熟练运用存量资产盘活工具箱，掌握基础设施REITs、产业基金、数据资产入表等资本运作手段，实现“从资产到资本”的价值转化；

5. 掌握评级调升的关键逻辑与实操要点，厘清城投类与产投类“双评级”架构的设计方法，以信用赋能融资与发展。

课程时间：2天，6小时/天

课程对象：地方政府财政、发改、国资部门负责人；城投公司（城投、建投、交投、水务等）董事长、总经理及中高层管理人员；平台公司财务、投融资、资产管理条线业务骨干

课程方式：讲师讲授+政策解读+案例解析+工具演练+互动答疑

课程模型：

课程大纲

案例导入：制造名城的“产业发展商”跃迁——株洲产投集团改革转型之路

第一讲：大势研判：行业逻辑重构，化债与转型的一体共生关系

一、土地财政垮塌：城投生存逻辑的根本动摇

1. 从“有钱付”到“没钱付”——土地出让收入的腰斩

2. 土地财政反哺城投的模式彻底终结

二、政治与政策层面：“退平台”倒计时

1. 150号文的四大退出硬标准

1）隐性债务清零

2）剥离政府融资职能

3）征得2/3以上金融债权人书面同意

4）“335”指标达标

2. 三级时间节点与压降目标

1）2025年底：压降≥75%（已完成）

2）2026年底：压降≥90

3）2027年6月30日：全域清零

三、化债与转型的一体两面关系

1. 不化债，转型无从启动

2. 不转型，化债后将再次陷入“边化边欠”的循环

案例：唐控发展集团——从被动化债到主动整合的转型突围

讨论：平台转型化债优先级决策

第二讲：溯源知势：城投发展迭代与转型破局的必然逻辑

一、城投公司的历史脉络

1. 诞生期（1990年代）：分税制改革后的地方政府融资创新

2. 黄金十年（2009—2019）：四万亿刺激下的狂飙猛进

3. 政策收紧期（2020—2024）：名单管理、借新还旧、“不新增隐性债务”

4. 转型攻坚期（2024—2027）：150号文设定退平台硬性时限

二、转型的外部压力：为何不转型不可行

1. 融资端

1）名单内只借新还旧，不得新增

2）名单外须被认定为产业主体方可新增债券融资

2. 政策端

——2026年两会明确推动融资平台经营性债务风险防范化解

3. 生存端

——2026年一季度城投债借新还旧比例达98.65%，几乎丧失新增空间

三、转型的内部动力：为何必须转型

1. 业务单一风险——代建收入随政府投资项目萎缩

2. 资产低效——公益性资产占比高，缺乏造血能力

3. 人才短板——缺乏市场化运营能力

案例：杭州城投——战略性重组构建“1+4+X”发展格局

讨论：企业生命周期定位（分组研讨）

第三讲：路径落地：四大主流转型模式实操拆解与融合运用

导入：转型路径全景图：四大主流模式

模式一：向“城市综合运营商”转型

模式二：向“城投+产投”双轮驱动转型

模式三：向“产业投资运营商”转型

模式四：向“国有资本投资运营公司”转型

模式一：城市综合运营商

1. 核心理念：从“建设城市”到“运营城市”

2. 优质运营资产筛选标准

1）筛选原则

——有使用场景、有用户黏性、可经营可定价

2）重点标的

a自来水/污水处理厂

b公共停车场

c公共物业

d智慧城市设施

3. 五步落地操作路径

1）盘点存量资产——梳理在手的水厂、停车场、物业、土地 2）资产质地分级——区分有现金流资产和无现金流资产 3）逐个突破——先从“最容易盘活”的资产入手 4）板块整合——将同类运营资产归集到同一运营主体 5）特许经营——通过TOT、ROT等方式获取更多运营权

4. 盈利逻辑

1）经营性现金流：用户付费直接产生收入

2）资产增值：运营良好带动资产估值提升

3）信用提升：持续的经营性收入改善财务报表

案例：

1）赣州市政公用集团

2）遂川县城发集团

3）武汉城投能源集团

4）衡阳城发集团

模式二：“城投+产投”双轮驱动

1. 核心逻辑：分设两条线，各司其职

2. 演进路径

1）第一阶段：在城投母公司体内逐步孵化产业类业务

2）第二阶段：条件成熟后，成立产投子公司，将产业类资产注入

3）第三阶段：产投子公司独立运营、独立融资、争取产业主体认定

3. 实操要点

1）资产划转路径——哪些资产划入产投、哪些留在城投

2）人员安排——产投子公司需要市场化薪酬体系

3）财务隔离——两条线独立核算、独立融资

4）评级策略——城投类评级与产投类评级并行走

案例：

1）济宁城投——“城投+产投”双轮驱动

2）临沂兰山国投——区县级首家“双AAA”

3）株洲城发集团——“3+3+3”矩阵式产业布局

模式三：产业投资运营商

1. 核心逻辑：以资本力量撬动产业落地

2. 产业基金推动招商引资的三大功能

1）杠杆撬动功能

2）资源汇聚功能

3）生态构建功能

3. 五步产业投资运营落地流程

第一步：构建基金体系

第二步：精准研判产业方向

第三步：专业化投资运作

第四步：投后赋能

第五步：基金退出与循环

案例：

1）合肥建投——“以投带引”的“合肥模式”

2）眉山“基金招商”转型

3）黄山市“基金投入+企业返投”模式

4）郑州高新产投——“基金+基地”招商模式

模式四：国有资本投资运营公司

1. 核心定位：从“资产管理者”到“资本运营者”

2. 三大职能

1）国有资本布局优化

2）产业投资引领

3）资本运作平台

3. 转型条件

1）政府支持力度大

2）自身规模效益好

3）资本运作能力强

4. 操作路径

1）争取政府授权

2）剥离低效无效资产

3）注入优质经营性国有资本

4）构建“资本运作+产业投资”双轮驱动的业务体系

案例：

1）青岛城投集团

2）济宁城投

总结：模式对比与融合落地

1. 四大模式的关键特征对比

2. 模式融合的必要性

3. 模式融合的典型路径

第一级：夯实城市运营基本盘（模式一）

第二级：搭建“城投+产投”双平台架构（模式二）

第三级：通过投资并购实现产业跃迁（模式三）

第四级：向国有资本投资运营公司升维

4. 模式融合的实操要点

1）遵循“先运营、后分设、再并购、再升维”顺序

2）组织架构设计

3）风险控制

模式融合的典型案例：

1）唐控发展集团

2）株洲城发集团

3）济宁城投

讨论：我的平台如何实现模式融合？

第四讲：债务全景透视——隐性债务与经营性债务的“家底”摸底

一、城投债务的基本分类

1. 隐性债务

2. 经营性债务

二、债务规模的“账本”

1. 隐性债务规模变化

2. 经营性债务

3. 2026年化债部署

三、化债“上半场”成效与“下半场”重点

1. 上半场五大成效

1）隐性债务规模大幅压降

2）地方债务成本下降

3）城投非标占比持续压降

4）融资平台加快退出

5）清理拖欠企业账款见成效

2. 下半场三大攻坚领域

1）治理政府拖欠企业账款

2）化解城投平台经营性债务

3）推动城投平台实质性市场化转型

案例：2026年置换债发行进度全景

讨论：债务画像诊断（分组研讨）

第五讲：政策解码：核心化债政策体系与七大实操化解路径

一、化债政策体系演进脉络

第一阶段（2023年9月）：35号文出台，开启名单制管理

第二阶段（2023年底）：47号文出台，严控重点省份政府投资

第三阶段（2024年初）：14号文出台，为重点省份之外“打补丁”

第四阶段（2024年中）：134号文出台，为非标置换提供政策依据

第五阶段（2024年8月）：150号文出台，明确退平台时间表

第六阶段（2024年底/2025年初）：226号文出台，督促非标置换

二、核心政策文件要点

1. 35号文：奠基石与分类管控框架

2. 47号文：停基建，严控政府投资

3. 14号文、134号文：为重点省份之外“打补丁”与非标置换铺路

4. 150号文：退平台倒计时

5. 226号文：推进非标置换与严肃化债纪律

三、七条化债路径

1. 财政资金偿还

2. 债券置换

3. 金融展期重组

4. 资产盘活化债

5. 债务经营转化

6. 破产重整清算

7. 政策通道消化

四、非标债务置换

1. 非标债务的三大类型

1）信托计划融资

2）融资租赁债务

3）定融产品

2. 银行置换非标的三重障碍

1）风险收益不对等

2）合规审核严格

3）债务重组协商难

3. 非标置换的操作流程

第一步：分类梳理存量非标的类型和债权人结构

第二步：优先置换持牌金融机构的非标，以流动性支持换取利率降点

第三步：对定融产品采取“财政资金+资产盘活”组合方式分批次解决

第四步：确保全程决策留痕，经得起审计

案例：镇江化债——从“网红”到“样本”

案例：某中部省份城投平台非标债务置换实操

讨论：我的平台怎么化债？（分组研讨）

第六讲：从“被动化债”到“主动整合”——资产盘活与信用提升

一、存量资产分级与盘活工具箱

1. 资产质地分类

1）A类（有运营价值）：水厂、停车场、产业园、特许经营项目

2）B类（低效/无现金流）：市政道路、广场、河道、闲置土地、烂尾工程

2. 七大盘活工具

1）基础设施REITs

2）资产证券化（ABS、类REITs）

3）特许经营（TOT、ROT）

4）作价出资（以地/以房入股产业项目）

5）产权转让/资产出售

6）委托运营/租赁

7）数据资产入表

二、三大核心资本工具

1. 基础设施REITs发行条件

1）权属清晰，特许经营或经营权利明确

2）原则上运营3年以上

3）预计现金流分派率不低于4%（或参考最新指引）

2. 产业基金架构设计

1）“社会资本+政府”双GP模式

2）“基金+基地+城市”模式

3）募投管退

3. 数据资产入表操作

1）识别可入表数据资产（公共交通、停车、水务等运营数据）

2）清洗脱敏、确权评估

3）入表质押融资

三、信用评级提升

1. 评级调升的“三板斧”

1）区域资源整合：划入优质股权/资产、财政注资

2）财务指标优化：降资产负债率、增经营性现金流

3）业务实质转变：市场化收入/利润占比超过50%

2. 城投类与产投类“双评级”架构

1）母公司承接政府项目、维持城投评级

2）子公司专注产业、争取产投评级甚至上市

案例：麻阳县污水处理厂PPP项目——盘活路径与再谈判

案例：某省会城投数据资产入表试点

案例：天津城投集团——“三量”齐驱盘活存量

讨论：资产盘活头脑风暴（分组研讨）

全课程总结与落地行动

一、完整逻辑链回顾

二、三句话记住课程

1. 退平台不是终点，而是真转型的起点。

2. 化债是生存前提，转型是发展根本，资产盘活是桥梁。

3. 四大模式不是OR而是AND——左手运营、右手投资、中间双轮驱动、高处管资本，才是真正的转型之道。

三、现场答疑与互动

学员可带来本地区平台公司转型或化债中的实际问题，现场交流解决思路。

授课老师

于哲权老师的课程大纲